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厘清政采基础问题是深化政采制度改革应有之义

2019-11-28    来源:湖南中技项目管理有限公司


■ 谢垚

政府采购,是财政事业中先进、开放、前沿的领域,与贸易规则、商业模式和技术进步结合较为紧密,须与改革同发展,与时代共进步。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)实施至今已有近17年,一些受当时局限、没有深刻认识的基础问题在实践中逐步显现。2014年,《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)对这些基础问题进行了一定程度的修正,但由于上位法没有修改,修正作用有限。深化改革之际,笔者结合实务,围绕这些基础问题谈几点思考,希望能抛砖引玉,为政府采购制度的改革与进步提供一种思路。

政府采购限额标准问题

首先让我们从一个基础的问题——政府采购的定义谈起。《政府采购法》第二条规定,本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

怎样理解“采购限额标准以上”?这个重要分界点的参照是什么?是预算项目总金额,还是预算项目中的购买性支出?实践中,各方当事人有一些不同的理解。在此,笔者用一个具体的事例来做说明。

假设有一个一级预算项目,不涉及集中采购的问题,当地分散采购限额标准为50万元。

理解1:只要预算项目金额达到50万元,无论其采购内容如何,都必须执行政府采购。

理解1存在的问题:假设这个预算项目,金额为50万元,其中转移性支出(如补贴等)为49万元,不执行政府采购程序,那么剩下1万元的货物服务是否要执行政府采购程序?如果执行,将不合理地增加采购成本。如果不执行,则与理解1的规则矛盾。

理解2:一个一级预算项目,只要购买性支出金额达到50万元,不管这些支出涉及多少品目和种类,均必须执行政府采购。

理解2存在的问题:若一个50万元的预算项目,全部为购买性支出,但所购买的产品和服务品目或种类较多,均不能由一家供应商提供,必须进行拆分,假设需要拆成50个分包,则预算单位需要组织50次政府采购程序,这也是不合理的。

理解3:一个一级预算项目下,如存在多个末级品目,则以一个品目的货物和服务购买性支出是否达到限额标准,来衡量这个品目是否需要政府采购。

理解3存在的问题:假设一个1000万元的预算项目,需购买的产品和服务可以分成100个末级品目,则每个品目金额才10万元,均不需要进行政府采购,但预算项目总金额高达1000万元,这显然造成监管缺失。

理解4:不再以一级预算项目作为采购的起点,预算单位只要有预算,即可以自行随意立项。立项金额超过50万元的,执行政府采购;不超过50万元的,即不执行采购程序。

理解4存在的问题:预算项目与采购项目会因此割裂,形成预算和采购“两本账”,且无法一一对应。预算资金可以通过立项分拆的形式逃避监管,造成监管严重缺失,政府采购标准和公开招标标准将在一定程度上失去意义。

综上,各地对《政府采购法》第二条的理解和应用存在一定的逻辑问题。将政府采购的范畴用限额标准来区分,限额标准以上属于政府采购;限额标准以下,即使采购主体、资金性质等要素完全相同,也不属于政府采购,这显然是不合理、不科学的。

为什么产生这样的问题?这是因为,条文虽然明确了政府采购管理的范围,但并没有对其内涵和本质特征进行科学表达。政府采购制度初创阶段,立法者着重解决的是制度“有没有”的问题,客观上只将政府采购视为一种行政管理的手段,而没有把它看做一项财政政策工具。

如果不进行制度上的改革,限额标准问题基本上无解,无论怎样从文字上去表述,实践中都会产生偏差。要解决问题,需要从“政府采购”的基本概念着手。

笔者认为,政府采购制度,是我国法定主体与市场主体之间发生交易行为必须遵循的法定制度,必须履行的法定程序,必须落实的法定要求,必须承担的法定义务,它是我国宏观调控的重要手段、财政政策的重要工具。政府采购制度的覆盖范围与预算项目金额大小无关。

在《政府采购法》修订时,笔者建议,凡法定的采购人,使用财政资金,与市场主体产生交易行为,不论金额大小,均应纳入政府采购的范畴,受到法律制度的约束,履行公开透明的义务。

需要强调的是,政府采购,不是冗长、繁琐的代名词,它也可以根据实际情况采取灵活、便捷的采购方式。笔者认为,应在政府采购方式中增加一种“简易采购”方式。一定金额标准以下、或者符合特定情形的采购项目,可以通过电子卖场“一网通采、一键下单”,给预算单位以电商式的快速响应;也可以在预算单位内控机制下,通过组织内部小范围比选完成采购活动,全过程存档备查。这样既可以实现对政府采购的全面监管,又可以大幅提高采购效率,给这个看似无解的问题以可行的解决方案。

财政性资金界定问题

《实施条例》第二条第一款规定,“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。”

《中华人民共和国政府采购法实施条例<释义>》(以下简称《释义》)(中国财政经济出版社,2015年6月第1版,第9页至第13页)认为,在预算单位所有收支全部纳入部门预算管理的情况下……只要是预算单位进行的采购活动,都应纳入政府采购范围。如此便于操作和管理,也有利于扩大政府采购适用范围和规模。

按照《释义》的说法,我国各级采购人,不论其资金来源如何,只要是采购目录内或者限额以上的产品,均应执行政府采购程序,笔者对以上释义的内容持保留的态度。

首先,财政性资金的范围,是预算法律体系应当解决的问题,不应当由政府采购法律制度来明确。其次,我国各级各地的预算单位管理多样化,并不能确认所有预算单位的所有收支全部纳入了部门预算管理。最后,将所有预算单位的所有收支统一视为财政性资金,不符合目前的现实情况,反而会在管理中弱化采购人主体责任,增加财政部门的行政风险,在某些情形下还会降低行政效率。

笔者认为,在目前的制度下,应当实事求是地界定财政性资金的概念,分清监管责任。与财政部门存在缴拨款关系,接受“收支两条线”管理,做出明确项目安排的财政性资金,由财政部门履行监管职责;由预算单位自行管理使用、没有完全实现“收支两条线”的资金,或者没有明确项目安排、只有预算规模的资金,不应纳入政府采购监管的范畴,应由预算单位按照内控要求承担全部责任。

从长远来看,可以期待,政府采购制度未来会再次凤凰涅槃,打破“财政性资金”的桎梏。

部门预算和采购计划衔接问题

笔者认为,制度中并没有“政府采购预算”这个概念。

《政府采购法》第三十三条规定,负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行。

经分析,以上规定是要求各预算单位在编制部门预算时,明确哪些项目涉及政府采购,这些项目预算规模多大,一一列出,并报财政部门汇总。笔者认为,此时将预算项目下的所有具体采购品目和具体采购金额列出,形成所谓“政府采购预算”固然是一种理想状态,但多数部门和地区是达不到这个要求的,也没有这个必要。

笔者认为,在部门预算编制阶段,要淡化政府采购的要求。部门预算编制阶段,预算单位的主要任务是将部门预算编实编准,项目的基本要素完整准确。没有必要在目前的部门预算体系下,再加一个“政府采购预算”的概念。至于一个预算项目下,政府采购的规模有多大,采购什么品目,什么时间采购,采购的需求是什么,则完全可以在采购计划阶段认真思考研究后完成。

那么,什么是采购计划呢?《实施条例》第二十九条规定,采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。《实施条例》中规定了采购计划的编制和备案程序,但没有解释什么是采购计划,采购计划包括哪些要素,采购计划的意义是什么。这里,笔者谈一下自己的理解。

笔者认为,采购计划,是一个政府采购项目真正的开端,是一个采购项目诞生的标志,是预算语言与采购语言之间的翻译和桥梁。

预算和采购,是两种不同维度的语言。预算的语言,侧重于解决为什么编制这个项目,这个项目要解决什么问题,完成项目需要匹配多大的资金规模,资金来源于何处。而采购的语言,侧重于这个项目执行中要购买哪些货物和服务,这些货物和服务都要执行什么样的采购方式,采购需求是什么,对承接单位有哪些基本要求。如果没有一个中间的桥梁,那么预算和采购将会形成两种不同的系统。

政府采购计划的作用,就是借助一本统一的字典(《政府采购品目分类标准》),将预算项目分解成一个个具体、鲜活的采购品目,再通过品目之间的排列组合,形成采购项目,实现预算与采购之间的平滑过渡。所以说,采购计划是采购项目启动的标志,是预算项目采购需求、采购内容的高度概括。预算单位一经编制采购计划,就说明采购人已经对采购的需求、采购内容有了深入的研究和深刻的认识,采购项目已具备了启动的基本条件。这也是《实施条例》要求预算单位必须编制采购计划,采购计划必须进行备案的重要原因。

综上,预算项目与采购项目是对相同内容的不同表达方式,采购计划在其中担当了桥梁和翻译的角色。我们需要在今后的立法过程中,进一步完善采购计划的相关规定,明确其基本要素、主要形式、主要功能、法律意义,为政府采购全流程的科学化管理打下坚实的基础。

财政部门监管边界问题

《政府采购法》第十三条规定,各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。笔者认为,不能把这种原则性、授权性规定异化理解为财政部门的无限兜底责任。

第一,预算单位(采购人)是政府采购活动的责任主体,在统筹利用财政资金、合理确定采购需求、公开透明执行采购、主动有效化解社会矛盾等方面,负有第一责任,这种责任不可以转嫁到财政部门身上。

第二,财政部门不是政府采购活动唯一的监管(包括监督与管理)部门。《政府采购法》第六十七、六十八、六十九、七十条,对政府采购活动的监管职责分工做了详细的规定。不同于工程招投标领域的“多头监管”,政府采购领域监管分工采取的是“统一指导、分级管理、分工合作”的原则,这个监督体系由各级财政部门的行政监督,市场主体的自我监督,纪检监察部门的纪律监督,审计部门的审计监督,集中采购机构和采购人的内部监督,社会公众的舆论监督组成。由内而外,自上而下,全方位、多层次、合理高效、立体多元。

第三,财政部门的监管是有边界的。财政部门是行政管理部门,不具有强制性的调查手段,它的监管必须是有边界的。财政部门的监管侧重对政府采购活动合法、合规性的书面技术性审查,侧重于对采购人权力运行的行政指导和行政监督,侧重于对采购代理机构执业质量的评价和引导。

第四,财政部门的监管主要发力于事中、事后环节。在“放管服”改革的大背景下,财政部门既不能做亲力亲为的“教练员”,更不能赤膊上阵,做下场比赛的“运动员”,而要当好旁观监督的“裁判员”,做规则的制定者、争议的仲裁者、市场的监督者。实践中,财政部门的事中事后监管主要体现在处理投诉,组织年度检查、日常检查和专项检查等事项中。

第五,财政部门的检查手段以书面审查为主。无论是处理投诉案件,或者组织检查工作,财政部门履职的手段应以书面检查为主,对当事人提交的书面材料、证据,以及依职权调取的采购文件材料进行书面审查,必要时可以向有关单位进行函证。财政部门做出各项决定的依据,仅限于掌握的书面材料,有关当事人对书面材料的真实性、完整性承担全部责任。

第六,政府采购事项之外的争议,不属于财政部门的监管范围。当事人之间的民事纠纷,如知识产权争议、劳动关系争议、民事侵权争议等,财政部门不应介入处理;采购人员廉政纪律的问题,应报送有关纪检监察部门处理;对于初步查证属实,可能触犯刑事法律的行为,应移交相关公安机关处理。

政府采购与政府购买服务的关系问题

经常有人会问,政府采购和政府购买服务到底是什么关系?笔者也经常在思考这个问题,这里谈一点自己的理解。笔者认为,政府采购与政府购买服务,本身不是一个维度、一个层面的概念,颇有点“关公战秦琼”的味道,不能简单地进行对比。

政府采购,如前所述,是我国重要的宏观调控手段,重要的财政工具。而政府采购购买服务,则是一项重要的改革举措,通过借助市场主体的力量,发挥市场机制作用,把政府直接提供的公共服务事项、履职所需服务事项,交给社会力量承担,借此实现发展社会力量、促进事业单位改革的目标。

政府采购服务类项目的范围,是集中采购目录以内,分散采购限额以上的服务类项目;而政府购买服务的范围,一般是指政府购买服务指导性目录内的项目。二者无法同比,不存在谁大谁小、谁多谁少、谁包含谁的问题。

笔者认为,可以将政府采购制度与政府采购服务改革进行有机的统一,将政府购买服务作为政府采购的政策功能之一。政府采购,是落实政府购买服务改革的天然抓手和天然土壤。在各级各地,已经有一套相对成熟的政府采购管理体系和管理系统,有一支作风优良、能打硬仗的采购队伍。可以考虑把政府购买服务整体纳入政府采购制度中,借助采购制度、采购体系的现有资源,通过制度和技术的双重约束,实现改革目标。

(作者单位:北京市财政局)

本文来源:中国政府采购报第911期第4版 

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